במתחם ברנדייס ברעננה מחכים תושבים להיתר בנייה כבר 23 שנה. לא 23 חודשים, לא הליך תכנוני שהתארך – 23 שנה, כמעט תקופה שלמה שבה ילד שנולד ביום שהפרויקט הוכרז יכול היה כבר לגדל ילדים משלו. זה לא מקרה קיצון בודד שנשמט מהמערכת. לפי דוח מבקר המדינה שפורסם ביוני 2026, זהו סימפטום של בעיה מבנית שמלווה את ההתחדשות העירונית הישראלית כבר יותר מעשור, וב-2025 היא רק הלכה והחריפה.
הנתונים הרשמיים של השנה שעברה מציירים תמונה סותרת ומטרידה: 2025 הייתה שנת שיא בתכנון – 186 תוכניות פינוי-בינוי מפורטות אושרו בישראל, ובהן כ-75,925 יחידות דיור, גידול של פי 12 לעומת שנת 2015. אבל באותה נשימה ממש, 2025 הייתה שנת נסיגה בביצוע: היתרי הבנייה שהוצאו בפועל למסלול פינוי-בינוי צנחו ב-15 אחוז לעומת השנה הקודמת, וכלל היתרי ההתחדשות העירונית ירדו ב-7 אחוז. במילים פשוטות: ישראל אף פעם לא תכננה כל כך הרבה דירות חדשות במסגרת הריסה ובנייה מחדש – ואף פעם לא בנתה מהן כל כך מעט, ביחס לתכנון, כמו עכשיו.
מה בדיוק קרה בדוח 2025?
התמונה מתבהרת כשבוחנים את שלוש השנים האחרונות ברצף. ב-2023 אושרו בישראל כ-40 אלף יחידות דיור במסלול פינוי-בינוי, אך רק כ-9,600 היתרי בנייה יצאו בפועל. ב-2024 הזינוק בתכנון נמשך: 56,782 יחידות דיור אושרו, וההיתרים בפועל עלו אף הם ל-15,436 יחידות – שיפור אמיתי. אבל ב-2025 המגמה התהפכה: התכנון המשיך לטפס ל-75,925 יחידות מאושרות, ואילו ההיתרים בפועל דווקא ירדו ל-13,066 יחידות. הפער בין מה שמאושר על הנייר למה שבאמת יוצא לבנייה לא רק שלא נסגר עם השנים – הוא התרחב בדיוק בשנה שבה התכנון שבר שיא.
התחדשות עירונית כבר אינה תופעת שוליים בשוק הדיור הישראלי. ב-2025 היא היוותה כ-35 אחוז מכלל היתרי הבנייה בישראל וכ-28 אחוז מהתחלות הבנייה הארציות, ודירה אחת מכל חמש שנמכרו הייתה במסגרת פרויקט כזה – ירידה מדירה אחת מכל שלוש ב-2024. במילים אחרות: ככל שההתחדשות העירונית תופסת נתח גדול יותר משוק הדיור, כך ההאטה בביצוע שלה הופכת משמעותית יותר עבור כלל שוק הדיור, לא רק עבור הדיירים הממתינים לחיזוק הבניין שלהם.
הערה מתודולוגית: נתוני "מאושר" ו"היתר בפועל" בתרשים נאספו מדוחות שנתיים נפרדים של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, ולעיתים משתנה מעט אופן הספירה בין דוח לדוח (למשל, אם נכללות רק יחידות תוספתיות או כלל היחידות). המגמה הכיוונית – פער שלא נסגר, ואף מתרחב ב-2025 – עקבית בכל הדוחות, גם אם המספרים המדויקים לכל שנה כפופים להגדרות המדידה של אותה שנה.
למה פרויקטים נתקעים לעשורים?
דוח מבקר המדינה מציע הסבר קונקרטי: הכסף שאמור להזיז את המערכת פשוט לא זז. רק 33 אחוז מתקציבי הסכמי המסגרת שהעבירה הממשלה לרשויות המקומיות למימון תשתיות ההתחדשות העירונית נוצלו בפועל. הפער בין רשות לרשות עצום: רמת גן ניצלה 98 אחוז מהתקציב שהוקצה לה, בת ים 82 אחוז – אבל בית שמש ניצלה 2 אחוז בלבד, ולוד וקריית ים לא ניצלו אגורה אחת. באותן רשויות עצמן ממתינים מתחמים שלמים: מתחם קצנלסון בלוד נתקע בהליך היתר שנמשך ארבע שנים, ומתחם יוסף טל בקריית ים – חמש שנים.
הבעיה אינה רק ברשויות המקומיות. ראש עיריית קריית ים, דוד אבן צור, לא בחר במילים עדינות כשתיאר את הגורם שלדעתו אחראי יותר מכל: "הבעיה הכי גדולה של המדינה היא רמ"י. רמ"י היא ספסרית של קרקעות." ממלא מקום שמאי הממשלה, גיל בלולו, הוסיף זווית משלימה על אזורי הפריפריה: "בפריפריה אין כדאיות כלכלית, ומישהו צריך להכניס יד לכיס." עורך הדין דן הלפרט הצביע על פער סטטיסטי מטריד: "הבירוקרטיה היא חסם. לפי הלמ"ס יש עלייה של 10 אחוז באישור תב"עות, אבל אין עלייה בכמות היתרי הבנייה."
חשוב להבין: זו לא תקלה חדשה. כבר בדוח מבקר המדינה קודם, שפורסם ב-2016, נמצא שמתוך כמעט 20 אלף יחידות דיור שתוכננו במסלול פינוי-בינוי, רק 13 אחוז היו בבנייה בפועל, ורק 500 יחידות הושלמו בפועל. עשור שלם ומיליארדי שקלים מאוחר יותר, אותה תבנית בדיוק חוזרת על עצמה בקנה מידה גדול הרבה יותר.
איך הריבית הגבוהה שינתה את הכדאיות הכלכלית?
מעבר לבירוקרטיה, יש גם חשבון מימון פשוט וכואב. בנק ישראל העלה את הריבית במשק בהדרגה עד לרמה של 4.25 אחוז בפברואר 2023, ולשיא של 4.75 אחוז במאי אותה שנה – רמה שנשמרה כמעט ללא שינוי במשך כמעט שלוש שנים, עד סוף נובמבר 2025, אז החל מחזור הורדות הריבית שכתבנו עליו בהרחבה והביא אותה עד ליולי 2026 לרמה של 3.5 אחוז. שלוש השנים האלה הן בדיוק אותן שנים שבהן יזמי התחדשות עירונית נדרשו לשאת בעצמם את מלוא עלויות התכנון וההיתרים – תהליך שיכול להימשך שש עד עשר שנים – עוד לפני שנוצרה כל הכנסה מהפרויקט. מימון בשלב המוקדם ביותר, טרם קבלת היתר, מגיע מגורמים חוץ-בנקאיים בריבית שנתית שיכולה להגיע ל-18 עד 20 אחוז, ובנקים דורשים בדרך כלל 20 עד 40 אחוז הון עצמי מעלות הפרויקט הכוללת.
מדד תשומות הבנייה קפץ ב-2.6 אחוז בחודש ינואר 2024 לבדו, ושכר העבודה בענף עלה משמעותית מאז 2023 – שני גורמים שמייקרים כל פרויקט התחדשות עירונית בדיוק כשהוא כבר נושא סיכון תכנוני ותזרימי גבוה. עורכת הדין קרן פרשקר מזהירה כי לתופעה הזו יש מחיר עתידי לכל משק בית: "האטת ההתחדשות העירונית תעלה את מחירי הדירות בשנים הקרובות", מכיוון שבאזורי הביקוש כמעט ואין קרקע פנויה חלופית. לדבריה, ולדברי עמיתה עורך הדין שלום סימון, ההתחדשות העירונית היא כיום "הדרך היחידה" להתמודד עם כך.
מה קורה כשגם העירייה נכשלת?
לפעמים הכשל לא בממשלה או ברגולטור הארצי, אלא ברשות המקומית עצמה. הדוגמה הבולטת ביותר: פרויקט פינוי-בינוי יוקרתי בשדרות אבן גבירול בתל אביב, שהיה אמור להחליף מבנים ישנים בכ-300 יחידות דיור חדשות בשווי פוטנציאלי של כ-900 מיליון שקל. במאי 2024, כעשור לאחר שהחל קידומו של הפרויקט, נטשו אותו שתי חברות הנדל"ן שקידמו אותו, אקרו נדל"ן ותדהר, בטענה להתנהלות בלתי מקצועית של אגף ההנדסה בעיריית תל אביב עצמה. גם בגבעתיים, שנחשבת לאחת הערים המובילות בהתחדשות עירונית, ממתינים תושבים בממוצע 6.3 שנים להיתר בנייה – הזמן הארוך ביותר מבין הרשויות שנבדקו. "כבר 12 שנה שאנחנו מחכים," סיפרה שלומית, תושבת גבעתיים. "הייתי בהיריון כשהלכתי לחתום על החוזה, ועכשיו הילדה שלי כבר גדולה."
מה קרה לתמ"א 38 עצמה?
ואז, בדיוק ברגע שהמערכת הזאת הכי זקוקה ליציבות, נעלם ממנה החוק שהניע אותה במשך כמעט 20 שנה. תמ"א 38 המקורית פקעה ברמה הארצית כבר ביולי 2024, כאשר 15 רשויות בלבד קיבלו הארכה זמנית עד ל-18 במאי 2026 – מועד שגם הוא כבר חלף. כיום התוכנית פקעה כמעט בכל הארץ, והוחלפה ב"חלופת שקד" (תיקונים 136 ו-139 לחוק התכנון והבנייה), שמעבירה את מוקד הסמכות התכנונית מהרמה הארצית לוועדות המקומיות – אך משמרת את אותו רוב מיוחד גבוה של 80 אחוז מבעלי הדירות שנדרש גם בתמ"א 38 לצורך תביעת דייר סרבן (לא להתבלבל עם הרף המופחת של 67 אחוז, שחל על תביעות כאלה בפרויקטים של פינוי-בינוי בלבד ואינו תקף במסלול תמ"א 38, כפי שמוסבר בהמשך).
התגובות בענף היו חריפות. אמיר לוטן, מקבוצת לוינשטיין, כינה את אי-הארכת החוק "בכי לדורות". עו"ד רועי גלעד דורון, סמנכ"ל התחדשות עירונית בחברת דן נדל"ן, הזהיר: "למרות ההבטחה להאצת תהליכים, חלופת שקד עלולה לגרום למורכבות גדולה יותר בפרויקטים". ברשויות שבהן טרם אושרה תוכנית חלופית, לא ניתן עוד להגיש בקשות חדשות מכוח תמ"א 38 כלל – רק במסלול תב"ע רגיל, תהליך שיכול להימשך שמונה עד עשר שנים.
חשוב לדייק: תיקון בחוק ההסדרים מ-2021 הוריד את הרוב הנדרש להגשת תביעה נגד דייר סרבן בפרויקט פינוי-בינוי מ-80 אחוז לכ-67 אחוז (שני שלישים) מבעלי הדירות. ההפחתה הזו חלה על פינוי-בינוי בלבד – במסלול תמ"א 38 להריסה ובנייה עדיין נדרש רוב של 80 אחוז כדי לתבוע דייר סרבן. גם השינוי הזה שנוי במחלוקת: לצד מי שרואה בו זרז אמיתי לפרויקטים תקועים, עורך הדין יריב בר דין, המייצג בעלי דירות, טוען כי "הפחתת הרוב הנדרש ל-67 אחוז לא מזרזת ולא מקדמת פרויקטים בצורה מוכחת."
שאלות ותשובות
כמה יחידות דיור אושרו בהתחדשות עירונית ב-2025, וכמה מהן קיבלו בפועל היתר בנייה? אושרו 75,925 יחידות דיור ב-186 תוכניות פינוי-בינוי, אך רק כ-13,066 יחידות במסלול הזה קיבלו היתר בנייה בפועל באותה שנה – ירידה של 15 אחוז לעומת 2024.
האם תמ"א 38 עדיין בתוקף? לא. תמ"א 38 פקעה ברמה הארצית כבר ביולי 2024, ואילו הארכת החירום ל-15 הרשויות שביקשו אותה הסתיימה במאי 2026. כיום התוכנית פקעה כמעט בכל הארץ, והוחלפה ב"חלופת שקד".
כמה רוב דיירים נדרש כדי לקדם פרויקט פינוי-בינוי? בפרויקטים של פינוי-בינוי, תיקון בחוק משנת 2021 הוריד את הרוב הנדרש להגשת תביעה נגד דייר סרבן מ-80 אחוז לכ-67 אחוז (שני שלישים) מבעלי הדירות. הפחתה זו אינה חלה על מסלול תמ"א 38 להריסה ובנייה, שבו עדיין נדרש רוב של 80 אחוז לצורך זה.
מדוע פרויקטים רבים כל כך נתקעים לשנים ארוכות? שילוב של תקציבי מדינה שלא מנוצלים (רק 33 אחוז מהסכמי המסגרת נוצלו בפועל), רשות מקרקעי ישראל המואשמת בעיכובים, ומימון יקר במיוחד לאורך תהליך תכנוני שיכול לארוך שש עד עשר שנים. בפרויקטים מסוימים, כמו מתחם ברנדייס ברעננה, התושבים ממתינים אף יותר משני עשורים.
מקורות
- Ynet, "שיא בתכנון, נסיגה בביצוע: היתרי הבנייה בהתחדשות עירונית ירדו ב-15%", 1.6.2026. https://www.ynet.co.il/economy/article/byejufqefg
- Bizportal, "מפת ההתחדשות העירונית נחשפת: ירושלים מובילה בתכנון, בת ים וגבעתיים בביצוע", 31.5.2026. https://www.bizportal.co.il/realestates/news/article/20033089
- Ynet, "כל דירה שלישית שנמכרה ב-2024 - במסגרת פינוי בינוי", 21.4.2025. https://www.ynet.co.il/economy/article/bjnd0037yxe
- Ynet, "מתכננים המון, בונים מעט", 27.6.2024. https://www.ynet.co.il/economy/article/bkhbny58c
- גלובס, "הכסף הממשלתי לא מנוצל, ופרויקטי התחדשות עירונית מוסיפים להתעכב" (על דוח מבקר המדינה), 16.6.2026. https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001546016
- מבקר המדינה, דוח שנתי 66ג, "פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי", 2016. https://library.mevaker.gov.il/sites/DigitalLibrary/Pages/Reports/169-33.aspx
- כלכליסט, "התחדשות עירונית: למה פרויקטים בפריפריה תקועים?", 11.5.2026. https://www.calcalist.co.il/conferences/article/dgq9woyqt
- כלכליסט, "'ההאטה בקידום פרויקטים להתחדשות עירונית תביא לעליית מחירי הדירות בשנים הקרובות'", 3.3.2024. https://www.calcalist.co.il/local_news/article/ryrxgaba6
- גלובס, "חברות הנדל"ן נטשו פרויקט פינוי בינוי במרכז ת"א. מה יעשו הדיירים?", 22.5.2024. https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001479304
- Ynet, "דיירים בגבעתיים: 'מחכים 6 שנים להיתר בנייה'", 23.4.2025. https://www.ynet.co.il/economy/article/yokra14343279
- Ynet, "10 המכות של ענף הנדל"ן ב-2025", 18.4.2025. https://www.ynet.co.il/economy/article/by4mqp50jl
- Ynet, "עוד הארכה לתמ"א 38: על מי משפיעה ההחלטה ואילו תוכניות מחליפות?", 31.7.2024. https://www.ynet.co.il/economy/article/rjbuacikr
- Ynet, "הסוף לתמ"א 38: מה יחליף אותה ואיפה היא בכל זאת תימשך? הרשימה המלאה", 27.9.2024. https://www.ynet.co.il/economy/article/byphosftr
- Ynet, "הפחתת הרוב הדרוש בפינוי-בינוי: מסייעת או מכשילה פרויקטים?", 2022. https://www.ynet.co.il/economy/article/rktksebwo
- בנק ישראל, הודעות הוועדה המוניטרית 2023-2026. https://www.boi.org.il/publications/pressreleases/
- מרכז הנדל"ן, "מימון תמ"א 38 - המדריך השלם". https://www.nadlancenter.co.il/article/5428
- מרכז הנדל"ן, "שיא של 80 אלף התחלות בנייה ב-2025", מבוסס על נתוני הלמ"ס. https://www.nadlancenter.co.il/article/14163